认定为纠缠申请数量多的部门甚至还可有自身的操作指引，突出个性和具体例子方式提醒潜在申请人申请时注意。
在传统宪法学领域，狭义国家保护义务所针对的对象主要是指公民自由权。然而，随着时代的发展变迁，人们逐步发现，不仅对社会权力，在私人领域内，只要某人拥有相对于他人更优位的处置权力时，就有必要适用直接有效的基本权保障。
[2]参见魏迪：《基本权利的国家保护义务》，《当代法学》2007年第4期。[26]而持肯定论观点的学者，如德国学者罗伯特?阿列克西则指出，结合基本权的个人主义以及基本权最优化论据，作为客观法规范的保护义务应当存在有利于主观维度的倾向。根据前文所述，社会权国家保护义务的规范效力主要体现为一种客观法规范，其效力发挥首先且主要依赖于宪法委托之立法义务的履行，这集中体现为对宪法社会权规定的明确化、具体化和精细化。[7]进入20世纪后，德国部分学者如莫尔斯维克等在承继上述理论学说的基础上开始尝试将基本权利的防御权功能与请求免受第三人侵害的基本权利作必要连接，并指出国家保护义务实际上是作为基本权利防御权功能的一种具体样态而存在的。对于后者，则客观要求国家必须以积极作为之行为方式履行体现社会法治国性质的物质或服务性给付义务。
[18][日]宫泽俊义：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第240页。（三）复合式架构：社会权国家保护义务的体系性思维 综上所述，在规范层面，社会权国家保护义务的诞生，首先根源于宪法所确立的客观价值秩序功能。其背后的逻辑是视公众参与为当然的制度安排，在决策生成中嵌入这一装置，将极大保障决策的科学性和民主性。
[16]朱芒：《论我国公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》，载《中国法学》2004年第3期。参与程度明显不足的情形，很难在现行法律框架内进行认定，这是一个责任设计的难题。例如，对杭州市民来讲，限牌已经决定了，他们能够参与的只是如何限牌的方案而已。[37] 注释: 本文系司法部国家法治与法学理论研究项目行政审批制度改革与政府规制革新研究（SFB3010）的阶段性成果，同时亦受浙江工商大学法学基地2014年度立项课题（2014B005）的资助。
例如，根据《城乡规划法》、《环境影响评价法》等，规划编制中的公众参与包括规划草案意见征询和规划环评两个阶段，前者采取公告及论证会、听证会等形式，后者采取论证会、听证会或其他形式。[22]二是虽然适用但参与程度明显不足。
[26] （4）规定不说明理由的，或理由不充分、不具有说服力的情况下的法律责任，[27]这样的规定在庞大的规范体系中，几乎是凤毛麟角，况且大多仅是对听证程序的规定，而公众参与的形式又何止听证一种，对于其他形式的参与意见，如何对待，仍值得思考。在方案的选定上，应克服结构化带来的弊端。[5]论证其与风险社会、国家治理、政治认同等时代需要间的契合，[6]等等。应当适用而未适用的，构成行政违法。
由于专家知识的理性限度、专家自身的利益诉求、专家角色的越位等情形，‘专家充权必须与‘公众充权同步进行。再如，决策形成后通过规制影响评估[20]的参与等。[29]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第361—362页。[36]翁岳生主编：《行政法》（上），中国法制出版社2009年版，第554页。
公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足。[10]翁岳生主编：《行政法》（上），中国法制出版社2009年版，第573页 [11][英]约翰•密尔：《论自由》，许宝骙译，商务印书馆2007年版，第157—158页。
[1] 同一时期，此类事件层出不穷。在理性方面，专家论证可以更多地促进理性，而公众参与模式则以价值冲突的方式来解决事实问题，会将技术问题价值化，与理性之间存在紧张关系。
若要实现行政与参与的动态平衡，就要首先肯定行政机关对于决策事项的最终决定权，之后再由行政机关根据行政目的去配置不同的参与程序，使其根据决策事项的问题性质和特殊需求，给予不同的程序对待，选择最适程序，最后通过行政法律规范的形式对于参与程序进行确认。这种情况下，公众参与的影响力被限定在了唯一或特定方案的选择上。公共政策的搭便车效应等。[14]而摆在决策者面前的，往往是由有组织的和无组织的团体构成的复杂的相关公众群。（十三）严格规范性文件制定权限和发布程序。需要特别注意的是，这方面的责任机制并非只针对行政机关及其工作人员，还应包括违反参与程序的公众和其他参与人，后一种情形是目前我们比较容易忽视的。
健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。[24] （2）只规定应当考虑参与意见而不做其他任何要求，事实上究竟有无考虑，考虑几何，之后作何处理，不得而知。
[28] 政府已经掌握了充分的信息，能够作出一个高质量的决策，公众参与的适宜度就越小。在正当性上，专家以事实推理的思维模式来处理价值冲突问题，会将价值问题技术化，与正当性之间存在紧张关系，而公众则是通过诉诸直接参与的形式来促进正当性。
越来越多的工作需要通过横向扁平化的方式来完成，越来越多的决策需要通过越来越广泛的咨询来做出，否则，这些决策就不能维持，参见[美]理查德• B．斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第41页。以杭州为例，2014年3月25日，杭州发布限牌令，决定自3月26日零时起实施小汽车限牌政策。
[21] 有些决策具有高度专业性、效能性、前瞻性，相应地，结构化程度更高，另一方面，还要看公众对决策的认同度、决策被民众接受的可能性，相应地，结构化就要更谨慎。[30]翁岳生主编：《行政法》（上），中国法制出版社2009年版，第558页。例如2004年北京故宫等六个世遗景点的门票可能大幅度调高的消息传出后，公众反对声音强烈，国内主流媒体如《人民日报》、新华社等纷纷发表文章表达质疑，网络上的反对帖子也呈压倒之势，但是，参加世遗门票调价听证会的21名听证代表却都表示支持，类似事件在价格决策的公众参与中屡见不鲜。（2）有关内部管理、人事、公共财产、信贷、补助金、福利和合作事务。
[2]一个多月后，5月10日，5千余人聚集在杭州市余杭区九峰村抗议垃圾焚烧厂项目，而对秘密开工的担心再次成为聚集事件的缘起。第三，公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足。
[21][美]约翰•克莱顿•托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2010年版，第30页。梳理现行规范文本，对参与效力的责任规定大致有四种模式： （1）对参与意见未做任何要求，很遗憾的看到，此类文本仅强调决策应听取意见，但并未指涉行政机关应如何对待所听取的意见。
例如，美国法规制定程序中参与的例外包括（1）军事和外交。[26]如《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》第14条规定：应当充分考虑、采纳听证会代表的合理意见和建议，不予采纳的，应当说明理由。
行政管理是在实行一种试验，限牌、PX 事件等的讨论，并不是行政领域的第一个决策实验，当然也不会成为最后一个。有效的公众参与在实践中面临的限制因素还包括公众参与内含的经验主义以及公众参与自身的功能局限，对此，我们将在下文进一步展开。换句话说，从研究者角度，公众参与从学理和实定法上落地的制度支持条件仍需被进一步检视。一项决策的生成，如何来界定理应参与的相关公众？根据英国学者 H．K．科尔巴奇的理论，公众参与一般会出现三种状态： （1）参与达到最优值，也即实际参与的人数等于理想中需要参与的人数，这只能是一种理想的理论模型。
行政机关有正当理由认定公众参与不切实际或不适宜的（但需对该认定理由作出解释，并载入所制定的决策中）。一方面，对于公众来说，可能会认为他们没有理由也没有必要花费时间对已经界定好的可选择方案再进行有限的选择，因此会拒绝参与。
对此，我们确实需要更多结合具体领域和个案的提炼性、观察性研究。当然，反对意见认为，行政机关虽然在前期花费了一定的时间和精力邀请各方参与决策生成，但是减少了后续决策执行过程中花费在消除误解、打破隔阂、排除执行障碍上的时间和精力。
[33] 在所涉知识类型上，专家论证模式一般用系统的、专业的、价值与事实分离的、具有未来维度的知识，而公众则运用零碎的、与自身利益相关的、价值与事实连接的、仅具现实维度的知识。但需要明确的是，决策程序的多元化不应成为一种强制性要求，这样的要求不仅没有必要，也不科学。